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序 言
新疆维吾尔自治区位于印度洋板块和亚欧板块碰撞的前沿地带，主要有五大地震带，由北向南依次为阿勒泰地震带、北天山地震带、南天山地震带、西昆仑山地震带和阿尔金山地震带。自治区是我国多震省区之一，地震频度高、震级大、影响范围广，地震活动主要集中在天山地震带、阿勒泰地震带以及西昆仑地震带。二十世纪以来，自治区境内发生6级以上地震一百多次，其中7级地震14次；8级地震2次，基本上每年发生一次6级以上地震。2020年上半年，自治区境内共发生3级以上地震135次，其中5.0至5.9级7次，6.0至6.9级2次，2020年1月19日喀什地区伽师县的6.4级地震和6月26日和田地区于田县的6.4级地震为最大，地震灾害多发频发，对经济社会发展和人民生命财产安全造成严重危害。
“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，是推进国家“一带一路”倡议“丝绸之路经济带”核心区新格局、自治区社会稳定和长治久安的重要阶段，按照总体国家安全观要求，坚持安全发展理念，突出以人民为中心的发展思想，切实把安全发展作为城市现代文明的重要标志，落实完善城市抗震防灾的安全责任制，全面提高城市防震防灾综合安全保障水平，为人民群众营造安居乐业、幸福安康的生产生活环境。
为做好“十四五”时期和2035年自治区城乡建设抗震防灾工作，根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划2035年远景目标纲要》《中共新疆维吾尔自治区委员会关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，第三次中央新疆工作座谈会会议精神以及住房和城乡建设部《实施城市更新行动》等，制定本规划。
“十三五”时期，自治区经济平稳较快发展，住房和城乡建设系统坚持“预防为主，防御与救助相结合”的方针，加大了城市抗震防灾规划编制、新建房屋建筑和市政公用设施抗震设防、既有建筑抗震加固和震后应急处置等工作力度，城乡建设抗震防灾体系日益完善，抗震防灾水平不断提升。
——积极开展抗震救灾，指导地震灾后重建。“十三五”时期，自治区发生了多次5级以上地震，如2016年呼图壁县6.2级地震和阿克陶县6.7级地震、2017年塔什库尔干县5.5级地震和精河县6.6级地震、2018年伽师县5.5级地震和精河县5.4级地震、2019年塔城市5.2级地震、2020年伽师县6.4级地震和于田县6.4级地震等，精河县6.6级地震造成了较为严重的人员伤亡和财产损失。
地震发生后，自治区住房和城乡建设厅及时启动应急预案，积极组织开展抗震救灾工作，收集受灾信息，指导灾区住房和城乡建设系统开展建筑房屋损失调查、市政生命线工程安全排查、抗震风险鉴定评估等。地震灾后重建过程中，针对部分房屋受损比较严重的情况，指导编制地震灾区房屋建筑和市政基础设施重建方案，论证集中搬迁择地重建的科学性和可行性，同时指导开展重建建筑工程抗震加固工作，加强建筑工程质量安全监督，保障了灾区灾民的住房安全和灾后恢复重建工作的顺利开展。
——推进抗震防灾规划编制，完善应急预案体系。2018年，自治区住房和城乡建设厅下发通知，要求各地（州、市）、县（区）全面推进抗震防灾规划的编制工作，规划的内容和深度应满足《城市抗震防灾规划标准》的要求，提升城市抗震防灾规划编制质量，同时要严格审查和实施城市抗震防灾规划。目前全疆已有39个市（县）编制完成了抗震防灾规划，指导阿克苏市城市抗震防灾规划的编制审批工作。
发布实施了《自治区住房和城乡建设系统应急预案管理办法》《自治区住房和城乡建设系统应急管理工作考核办法》组织开展了相应的应急培训和宣贯教育工作。在总结塔什库尔干县、精河县地震应对工作经验的基础上，开展了自治区住房城乡建设厅地震应急预案的修订工作，下发了应急预案编制模板，指导各地、州、市住房和城乡建设主管部门编制城市地震应急预案。目前自治区住房城乡建设系统应急预案编制、演练、修订、培训、宣传教育体系已基本建立。
——修改制定技术标准，严格抗震设防要求。面对自治区严峻的抗震防灾形势，积极组织专家开展建筑抗震标准编制及实施情况调研，修改制订了《自治区实施国家2010（建筑结构）系列规范细则》等国家标准的执行细则、《自治区抗震加固工程质量综合评定等级办法（试行）》《自治区村镇抗震安居工程质量和安全监督检查及验收要点》《自治区农村安居工程质量检查验收导则》《砌体结构抗震加固工程施工质量验收规定》等自治区工程抗震质量检查和验收导则以及《自治区建筑隔震技术应用导则》《建筑消能减震应用技术规程》《砖墙与型钢组合构件抗震加固技术规程》《自治区安居富民工程建设标准》等抗震新技术应用和工程建设标准等。
2016年，我国新版的《中国地震动参数区划图》发布实施，自治区有44个的设防参数提高，目前在101个县市（区）中，9度设防区2个（塔什库尔干县、乌恰县），8度设防区达51个，7度设防有46个，6度设防有2个（福海县、吉木乃县），依据新的地震区划图，自治区住房和城乡建设厅要求全疆新建、扩建、改建房屋建筑和市政基础设施工程必须达到地震区划图中的抗震设防要求。
——加强新建工程抗震设防监督管理，推动既有建筑抗震加固改造。
1.加强新建工程抗震设防监督管理。新建建筑严格按照国家抗震设防要求设计、施工，进一步完善工程建设抗震设防和质量管理长效机制，全面提升自治区房屋建筑和市政公用设施抗震防灾能力。严格落实工程建设参建各方主体责任，严格执行建设、勘察、设计、施工、监理五方主体项目负责人质量安全责任规定，严格落实工程质量终身责任。严格执行工程质量终身责任书面承诺、永久性标牌、质量信息档案等制度，加大质量责任追究力度，确保工程竣工合格率达到要求。
2.推进城镇老旧小区，提升房屋建筑抗震水平。老旧小区改造过程中，严把建设项目设计审批关，严格抗震设防标准，增强抗震减灾能力。对于抗震设防等级不能满足现行标准的部分老旧小区房屋建筑，通过抗震加固方式提高抗震能力；对于无法加固的棚户区危房，坚决予以拆除。开展城乡重要建（构）筑物抗震加固，经过加固改造的工程项目，历经30余次5级以上地震考验，完好无损，有力保障了各族群众生命财产安全。
3.开展农村危房拆除工作，推进农村安全住房全覆盖。通过多种形式指导各地开展农村房屋安全隐患排查，重点排查农户自建房、老旧房的地震安全隐患。对于达不到本地抗震设防烈度的住房采取有效措施，去除农户居住功能，“十三五”时期，认真落实乡镇、村组主体责任，教育引导建房农户住进安全住房。
——推广新材料新技术应用，强化科技创新支撑。积极推广新材料、新产品、新技术在抗震工程中的应用，大力推广减隔震技术、高强钢筋、高延性混凝土等在建筑工程中的应用。自治区住房和城乡建设厅印发了《关于加强自治区建筑工程抗震管理有关问题的通知》《关于自治区应用减隔震技术建筑工程设计方案及施工图设计文件审查有关事项的通知》等文件，对促进自治区减隔震的应用，特别是在医院、中小学、幼儿园等建筑类别中强制推广减隔震技术起到了关键作用。
印发有关技术标准及推广文件，进一步明确从2016年起，凡位于抗震设防烈度8度（含8度）以上地震高烈度区、地震重点监视防御区域或地震灾后重建阶段的新建幼儿园、中小学、医院等人员密集公共建筑应当采用减隔震技术进行设计；鼓励其他房屋建筑工程优先采用减隔震技术。自2015年开始推广减隔震工程，特别是2016年在医院、中小学、幼儿园等强制推广减隔震技术以来，目前已有2000余项工程采用减隔震技术，有力促进了自治区建设工程抗震防灾水平提高。
——推进信息化建设，初具突发事件远程指挥能力。完成自治区应急指挥中心一期工程建设，初步具备突发事件远程指挥能力，满足自治区、地州市、县应急事件报送、指令上传下达的要求，通过地震应急演练工作的检验，多次利用应急指挥中心对全疆住房城乡建设系统地震等防灾减灾工作进行调度，应急指挥体系建设得到进一步加强。
——加强宣传教育，提升公众抗震救灾安全意识。通过多种方式开展抗震救灾宣传教育活动，在本单位官网、微信公众号开设专栏，开展安全宣传进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭等方式，向社会公众普及城乡房屋安全、抗震救灾等法律法规、相关知识和防范应对基本技能。各地共制作宣传产品约十万个，举办防灾减灾知识讲座上千次，开展宣传报道数千次，开放科技馆、科普教育基地上千次，对近几十万人进行教育，切实提高了自治区建设系统从业人员和人民群众的防灾减灾意识、自救互救能力，取得显著效果。
——强化应急准备，提升应急处置能力。制定自治区住房城乡建设行业《应急预案管理办法》《重大危险源管理办法》《应急物资储备管理办法》等规范性文件。督促各地进一步完善防灾减灾应急预案和应急管理制度，确保应急预案的可操作性。根据应急突发事件处置工作需要，结合工作实际，督促各地做好日常巡检及突发情况处置工作，及时发现并消除故障和隐患，确保住房城乡建设系统各项工作安全、平稳运行。梳理建立应急物资、队伍及设备台账，便于突发应急事件时有序调动相应物资、人员及设备，形成合力。开展地震救援应急演练工作，增强对应急预案的熟悉程度，提高其应急处置能力，据统计各地共开展应急演练5000余次。
当前自治区住房城乡建设中的抗震防灾工作仍然存在一些困难和问题亟待解决，主要表现在：
——地震灾害风险摸排和房屋鉴定评估基础比较薄弱。2020年，自治区住房和城乡建设厅对全区城镇房屋和市政基础设施抗震进行初步摸排，乌鲁木齐县、库车市、巴楚县试点县市摸排工作已完成，现已开展全区摸排工作。
——抗震防灾标准规范不健全，亟待更新完善。技术标准亟需更新和健全完善。当前，各标准间的相互协调不足，标准结构体系需进一步完善，对新体系的设计方法仍待补充，如生土、土木、砖木结构的抗震设计方法、下部为钢筋混凝土结构上部为钢结构的抗震设计方法等；针对农房建筑的鉴定加固、设计施工等方面的标准规范不足，现有标准在农房建设中的适用性和实用性不足。
——抗震设防工作欠账多，抗震加固短板问题突出。建筑抗震设防目标仍未突破传统的结构安全单一理念束缚，对机电等附属设备设施抗震能力提升和次生灾害风险防范关注不足。部分城镇老旧小区房屋及农村建筑抗震加固工作欠账还比较多，房屋建筑和市政公用设施抗损毁能力不够，抗震设防标准的执行不到位，尤其是农村自建房屋的抗震加固工作短板问题仍十分突出，城乡建设抗震防灾能力提升任务繁重。
——抗震防灾信息系统建设不完善，信息化管理水平不高。现有建筑抗震体系未建立健全，历史加固信息仍停留于纸质档案，鉴定、加固、信息化系统亟待建设。建立全区应急指挥调度系统，规范流程、责任到人、畅通信息，提高指挥调度能力，加强沙盘推演和复盘反演等功能，进一步提升抗震防灾应急处突实效。
第一章 基本形势
“十三五”时期，自治区共发生5级以上成灾地震19次，直接经济损失102.77亿元。“十四五”期间，自治区中高强度地震仍将处于多发时期，地震形势较为严峻，经济社会发展对城乡建设抗震防灾工作提出更高要求，做好全区住房城乡建设抗震防灾工作意义重大。
党的十八大以来，习近平多次在不同场合就防灾减灾抗灾救灾工作发表重要讲话，“同自然灾害抗争，防灾减灾、抗灾救灾是人类永恒课题”，要坚持“以防为主、防抗救相结合”方针，建立健全各项防治管理体系，全面提升综合防灾能力，2016年7月28日，习近平总书记在唐山抗震救灾和新唐山建设40年调研考察时提出“两个坚持、三个转变”，即坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。2018年10月10日，习近平总书记在中央财经委第三次会议上强调，要求加大房屋建筑和市政基础设施抗震加固和改造力度，全面提高抗震防灾综合能力，确保人民群众生命财产安全，促进社会稳定和长治久安。2020年9月26日，习近平总书记在第三次中央新疆工作座谈会上强调，发展是新疆长治久安的重要基础，要科学规划建设，全面提升城镇化质量。
2020年11月3日，中共十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出，要实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理；加强城镇老旧小区改造和社区建设；统筹县域城镇和村庄规划建设，提升农房建设质量。12月10日，中共新疆维吾尔自治区委员会《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，要积极推进新型城镇化，科学规划建设，全面提升城镇化质量；实施乡村建设行动，深化农村改革，推进城乡融合发展。
在当前地震多发频发的形势下，做好自治区城乡房屋建筑和市政公用设施的抗震防灾工作，提升应急处理处置能力，对于全面提升新型城镇化质量和实施好农村安居工程具有紧迫的现实要求。
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中、六中全会精神，贯彻落实第三次中央新疆工作座谈会和全国住房城乡建设工作会议精神，认真贯彻落实自治区党委九届十次、十一次全会和自治区第十次党代会、自治区党委经济工作会议精神，完整准确贯彻新时代党的治疆方略，牢牢扭住社会稳定和长治久安总目标，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持稳中求进工作总基调，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，以积极稳妥推进新型城镇化为引领，以实施城市更新和乡村振兴行动为抓手，以推进行业治理体系和治理能力现代化为保障，坚持系统观念，统筹发展和安全，坚持扩大内需战略，在新征程中努力开创住房和城乡建设事业发展新局面，为建设团结和谐、繁荣富裕、文明进步、安居乐业、生态良好的新时代中国特色社会主义新疆作出新贡献。
——生命至上，安全第一。牢固树立以人民为中心的发展思想，始终坚守发展决不能以牺牲安全为代价这条不可逾越的红线，严格落实地方各级党委和政府的领导责任、部门监管责任，加强社会监督，强化城乡工程抗震防灾措施落实，为人民群众提供更有保障、更可持续的安全感。
——预防为主，防抗救结合。坚持以防为主、防抗救相结合的原则，坚持常态抗震防灾与非常态抗震救灾相统一，坚持抗震防灾规划与抗震设防工程相统一，统筹近期安排与长远谋划，重视既有建筑抗震鉴定加固，强化震后应急处置能力建设，把灾害和损失降到最低。
——问题导向，补齐短板。严格执行房屋建筑抗震设防标准，落实新建工程抗震设防要求，加强抗震设施建设管理，加强房屋建筑风险监控，实施城乡全面设防、区域综合防御，点、线、面结合，突出重点，筑牢抗震防灾安全底线。
——管理规范，科学防灾。坚持法治思维，依法行政，健全城乡建设抗震防灾制度保障体系，完善技术标准体系，强化科技创新与监督管理，提高抗震防灾科技支撑能力，提升抗震防灾工作规范化、制度化和法制化水平，推进抗震防灾治理体系和治理能力现代化。
第四章 发展目标
——房屋建筑和市政公用设施抗损毁能力明显提高。城镇新建房屋建筑和市政基础设施工程全面设防，乡村自建农房落实抗震措施。超限高层建筑工程抗震设防专项审查率达到100%，全面推行重大市政公用设施抗震设防专项论证。高烈度设防区和灾后重建地区新建学校、医院等建筑采用减隔震技术比例达到100%，提高减隔震技术的产品和施工质量。
——既有危险房屋抗震风险得到有效管控。基本完成现有农村危房改造。开展城镇房屋建筑抗震能力普查和加固改造，逐步减少不符合现行抗震设防标准的危房存量。积极开展城镇老旧小区改造工作。
——抗震设施建设和抗震技术应用积极推进。地级以上城市全面开展“十四五”抗震防灾专项规划编制工作，加强规划技术审查；推动城市防灾避难场所和生命通道体系建设；加强抗震设施建设管理，促进抗震防灾新技术和新产品的推广应用。
——抗震防灾制度更加完善。建立健全工程抗震设防、抗震设施建设、灾后应急处置、抗震防灾考核等管理制度，制订完善灾害风险普查、预案编制、信息系统建设等的技术规范。
——信息化系统基本建成。推动住房和城乡建设抗震防灾管理信息化，开发建成自治区抗震防灾管理信息系统，督促各地州完善抗震防灾管理信息，完成各地州市的信息平台信息完善工作，综合提升区域抗震防灾管理水平和效率。
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